ENTRE EL RECHAZO Y LA PERSISTENCIA: EL IMPROBABLE LEGADO DE MONTECRISTI EN LA ENMIENDA CONSTITUCIONAL

Dr. Roberto Gómez

El presente ensayo argumenta que, aun cuando se enmiende la Constitución para transferir las atribuciones para designar autoridades del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) a la Asamblea Nacional, y con ello se retorne al viejo sistema de designación parlamentaria, queda todavía un legado teórico de la Constituyente de Montecristi, que es el de la democracia participativa, plasmado en el artículo 95 de la Constitución de la República.1 

1 Constitución de la República, art. 65: El Estado promoverá la representación paritaria de mujeres y hombres en los cargos de nominación o designación de la función pública, en sus instancias de dirección y decisión, y en los partidos y movimientos políticos. En las candidaturas a las elecciones pluripersonales se respetará su participación alternada y secuencial. 

El Estado adoptará medidas de acción afirmativa para garantizar la participación de los sectores discriminados. 

La designación de autoridades de alto rango jerárquico no electas mediante sufragio universal, como el Procurador General, el Fiscal General, el Contralor, los superintendentes e incluso los jueces de las altas cortes, correspondió históricamente al Legislativo, dando por supuesto que este era el legitimado democráticamente para realizarla, al estar integrado por los representantes del pueblo electos ⸺ellos sí⸺ en las urnas. 

Ahora bien, uno de los vicios propios de la naturaleza política de dicho modelo fue el reparto de los cargos, deviniendo en partidocracia, término ya incorporado a nuestra lengua para significar la “Situación política en la que se produce un abuso de poder de los partidos”.

En efecto, las designaciones se concretaban en función de mayorías circunstanciales negociadas en el parlamento, entonces denominado Congreso Nacional, en el mejor de los casos como una expresión de una democracia mayoritaria o plebiscitaria;3 y, en el peor, como manifestación de componendas oscuras. 

Fue en rechazo de las prácticas de la partidocracia que, al menos normativamente, la Asamblea Constituyente de Montecristi procuró transitar de aquel modelo de democracia a uno de democracia participativa. En términos de Dworkin, de una democracia estadística a una comunitaria.

Según Dworkin, “La acción colectiva es estadística cuando lo que el grupo hace es solo una función, aproximada o precisa, de lo que los miembros individuales hacen por sí; esto es, sin ninguna consciencia de estar haciendo algo como grupo.” En cambio, “la acción colectiva es comunitaria cuando no puede reducirse simplemente a una función estadística de la acción individual, porque es colectiva en el más profundo sentido en que se requiere de los individuos que asumen la existencia de un grupo como entidad o fenómeno por sí mismo”. 

De ahí que los constituyentes se aventuraran a un experimento arriesgado y sin precedentes, consistente en generar una nueva función del Estado, denominada de Transparencia y Control Social, cuyo órgano emblemático sería el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social CPCCS. Este tendría, entre otras, atribuciones para nombrar a las primeras autoridades de la Procuraduría General del Estado, las superintendencias,5 la Defensoría del Pueblo, la Defensoría Pública, la Fiscalía General del Estado y la Contraloría General del Estado,6 así como también a los integrantes del Consejo Nacional Electoral, el Tribunal Contencioso Electoral y el Consejo de la Judicatura,7 además de otras autoridades más, mediante procesos de veedurías, impugnación y selección desde la ciudadanía. 

Sin embargo, dicho experimento no tuvo éxito, pues, lejos de superar los inconvenientes del modelo tradicional, el CPCCS los reprodujo, con el agravante de tener apenas siete integrantes, fácilmente manipulables por el poder de turno y los partidos, esto último acaso más acentuado tras la modificación introducida mediante el referéndum del 4 de febrero del 2018. A partir de entonces, los consejeros pasaron a ser elegidos mediante sufragio universal, cuando originalmente eran propuestos por las organizaciones sociales y la ciudadanía y seleccionados mediante concurso público de oposición y méritos, con postulación, veeduría y derecho a impugnación, organizado por el Consejo Nacional Electoral. 

Por ejemplo, el actual CPCCS, electo el 5 de febrero del 2023, ha sido escenario de pugnas y reestructuraciones no exentas de polémicas políticas y jurídicas, revelándose 

inoperante para desarrollar y concluir los procesos de designación de autoridades cuyas funciones son trascendentales para un Estado Constitucional de Derechos y Justicia, tales como el o la Fiscal General del Estado y los miembros del Consejo Nacional Electoral. Por ello, algunas autoridades que ya cumplieron sus períodos están en funciones prorrogadas. 

Actualmente el Ejecutivo propone una modificación de la Constitución consistente en la transferencia de las atribuciones de designación de autoridades del CPCCS a la Asamblea Nacional y la implementación de nuevos procedimientos para el efecto, propuesta que ha superado los dos momentos de control previo de constitucionalidad previstos en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucionalidad.8 En efecto, mediante dictamen 9-25-RC/26, del 9 de enero del 2026, la Corte Constitucional determinó que la vía apropiada para la modificación es la enmienda; y, mediante dictamen 9-25-RC/26A, de 19 de marzo de 2026, se pronunció favorablemente respecto de la pregunta a la población y sus considerandos introductorios. 

Corte Constitucional, Dictamen 5-24- RC/25, párr. 8: De acuerdo con los artículos 99 y 100 de la LOGJCC, existen tres momentos en los que la Corte Constitucional realiza un control respecto de las propuestas de modificación constitucional. Estos momentos son los siguientes: (i) un dictamen de procedimiento, en la que se analiza si la vía propuesta por el proponente es pertinente (primer momento); (ii) un dictamen que determina la constitucionalidad de la convocatoria a referéndum, cuando la vía de modificación constitucional así lo requiera (segundo momento); y, (iii) una sentencia de constitucionalidad de la modificación constitucional, que se trata de un control posterior a la enmienda, reforma o cambio constitucional (tercer momento). 

En el texto normativo propuesto para referéndum, se enmienda la Constitución de tal manera que las atribuciones de designación de autoridades vuelven al Legislativo, como lo fue hasta antes de la crisis de la partidocracia. 

Sin embargo, ⸺y este es el motivo por el que este trabajo argumenta que subsiste un legado teórico de Montecristi⸺ se lo hace mediante procesos públicos estructurados que incorporan participación, evaluación técnica y control institucional, creando para ello comisiones técnicas integradas por representantes de las funciones del Estado, la academia y ciudadanía, cuyos informes serán vinculantes. 

Es decir que de alguna manera se mantiene el marco teórico de una democracia participativa presente en la Constitución. Y es que de lo contrario la iniciativa podría no haber superado el control de constitucionalidad previo. 

Como se observa, en materia política e institucional no caben los maniqueísmos. Ninguna Constitución es ni puede ser completamente beneficiosa ni completamente 

perniciosa, razón por la que resulta más sensata una enmienda como la planteada que una nueva Asamblea Constituyente, como parece haberlo intuido el votante en la consulta y referéndum del 16 de noviembre del 2025, en la que negó esta opción. 

Los procesos políticos e institucionales son más bien dialécticos. Así pues, en el caso que nos ocupa, al modelo tradicional de designación parlamentaria de autoridades se antepuso el modelo de participación ciudadana y control social a través del CPCCS, arribándose ahora ⸺posiblemente⸺ a una combinación lo que de conveniente pudieron tener las experiencias pasadas. 

No obstante, no caben ingenuidades. Si funcionará mejor o no el modelo propuesto no se puede saber al momento, pues una cosa es lo conceptual ⸺y aspiracional⸺ y otra muy distinta lo que ocurre en la práctica, en la realpolitik. 

Por lo pronto, vale la siguiente observación realista: aunque la población apruebe la enmienda, el modelo no se implementará en el corto plazo. Basta para ello ver las transitorias de la propuesta. Por ejemplo, el Presidente de la República tendrá un plazo de ciento ochenta días para remitir los proyectos de ley reformatorios que regulen los cambios; y la Asamblea Nacional tendrá un plazo de trescientos sesenta y cinco días desde la publicación de los resultados del referéndum constitucional en el Registro Oficial para aprobarlas, plazo prorrogable hasta por noventa días, previa resolución motivada del Pleno de este organismo. Mientras tanto, las autoridades aún no reemplazadas seguirán en funciones prorrogadas. 

En resumen, el legado teórico democrático de Montecristi pervive en el proyecto de modificación constitucional que se someterá a referéndum, algo en principio improbable debido al fracaso del CPCCS. En efecto, no hay un retorno sin reservas al modelo tradicional, sino una síntesis dialéctica, resultante de la oposición de las experiencias históricas. Ahora bien, de aprobarse la enmienda, los cambios no se implementarán en el corto plazo y las autoridades cuya designación está pendiente seguirán en funciones prorrogadas por lo menos durante un año y medio más. 

Referencias bibliográficas 

Carbonell, Miguel, y Leonardo García, eds. El canon neoconstitucional. 1. ed. Serie Intermedia de teoría jurídica y filosofía del derecho, no. 8. Universidad Externado de Colombia, 2010. 

Constitución de la República 

Dictamen 5-24- RC/25 

Ferrajoli, Luigi, Miguel Carbonell, Perfecto Andrés Ibáñez, y Luigi Ferrajoli. Democracia y garantismo. 1a. ed. electrónica. With Digitalia, Inc. Colección Estructuras y procesos Serie Derecho. Editorial Trotta, 2013