Protestas, apertura política y control constitucional en América Latina y Ecuador

Un análisis de las causas de la protesta social en América Latina, de la apertura política que la hace posible y del control constitucional ejercido en Colombia y Ecuador para garantizar el derecho a la protesta. Por Israel Celi.

Grupo de Trabajo sobre Análisis Político y Constitucionalismo

Israel Celi

Introducción

Este artículo explica por qué se producen las protestas en América Latina a partir de las teorías sobre la protesta social. Identifica también la apertura política que necesitan las protestas para expresarse y el tipo de control constitucional que se ha ejercido para garantizar esa apertura y el derecho a la protesta, a partir de la jurisprudencia de Colombia y Ecuador.

Protestas en América Latina

La crisis económica que dejó la pandemia de Covid-19 desencadenó ajustes que golpearon la economía popular, y sus efectos todavía condicionan las finanzas públicas de la región. El capitalismo oligárquico o jerárquico predominante en América Latina lleva a los Estados a descargar el peso de las crisis económicas sobre las clases medias y bajas (Mazzuca & Munk, 2020; Acemoglu y Robinson, 2019).

La pandemia no impidió que miles de personas salieran a las calles contra líderes impopulares y gobiernos ausentes, y el ciclo de protestas continuó después. En Brasil, las grandes concentraciones contra el gobierno de Bolsonaro en 2021 evitaron confrontaciones violentas con las fuerzas de seguridad. En Chile, las movilizaciones regresaron en plena pandemia, ya no solo por las demandas del estallido social de 2019, sino también por el hambre en los barrios marginales. En Colombia y Cuba, la pobreza agravada por la pandemia se tradujo en explosiones sociales que nadie esperaba. En Ecuador, el movimiento indígena encabezó paros nacionales en 2019, 2022 y 2025, los tres vinculados con el precio de los combustibles.

Desde la economía política, las revueltas de Chile, Ecuador, Colombia y Cuba responden a la crisis económica provocada por la pandemia o a los llamados ajustes estructurales. Los movimientos sociales más importantes de América Latina demandan sobre todo la protección de sus condiciones materiales de vida, y no solo cambios culturales. Por eso las teorías estructurales de los movimientos sociales siguen explicando las protestas que originan la desigualdad y la pobreza extendidas en la región (Timothy, Wickham-Crowley & Eckstein, 2015; Postero, 2010; Carter, 2009; Zamosc, 1994).

La mayoría de países de América Latina cumple las condiciones que esas teorías consideran necesarias para que surjan protestas en medio de crisis económicas y políticas de ajuste. En países con alta densidad poblacional que no han paliado las necesidades provocadas por la pandemia o por la crisis que arrastran al menos desde 2014, las condiciones de vida de las clases desposeídas han retrocedido, y ese retroceso se ha expresado en protestas populares radicales, similares a las que la región vivió en los años del ajuste neoliberal (Walton y Ragin, 1990; Baquero, 2018).

Los factores económicos son importantes para explicar las protestas, pero la explicación de cada caso nacional exige considerar cómo esos fenómenos se procesan en los regímenes estatales, políticos y constitucionales de cada país. Las crisis económicas exigen ajustes fiscales, y la forma de enfrentarlos depende, cuando el Estado es viable, de las decisiones de las élites políticas y económicas nacionales y de sus paradigmas (Przeworski, Stokes y Manin, 1999; O'Donnell, 1993).

Las élites latinoamericanas rara vez dan prioridad a las necesidades de los más pobres. En Ecuador, Moreno en 2019 y Noboa en 2025 eliminaron subsidios a los combustibles sin socializar de manera efectiva decisiones que golpeaban al sector popular; en Colombia, la reforma tributaria de Duque detonó el paro nacional de 2021. También hay excepciones, incluso entre líderes de derecha: Bolsonaro amplió las transferencias sociales durante la pandemia para buscar la reelección y evitar protestas motivadas por el hambre en Brasil, aunque perdió las elecciones de 2022.

El nivel de disputa política también es importante en la teoría de la movilización de recursos, y depende del grado de movilización y organización de los competidores (Walton & Ragin, 1990). Los países con patrones históricos de movilización masiva y acción colectiva tienen muchas más probabilidades de generar protestas en respuesta al funcionamiento estatal, como ocurre en Chile, Ecuador y Bolivia (Portes y Walton, 1976). Conviene analizar, entonces, el nivel de organización de los grupos afectados desproporcionadamente por medidas de austeridad o por desigualdades que se perciben como ilegítimas, como los pobres urbanos en Chile o las comunidades indígenas en Ecuador y Bolivia. Estos grupos son una variable clave en la teoría de la movilización de recursos porque movilizan a las personas que protagonizan las manifestaciones masivas y los disturbios (Tarrow, 2012).

Buscar las causas de la protesta en las realidades nacionales no impide reconocer que tanto los manifestantes como los gobiernos que reaccionan a ellos están influidos por fenómenos regionales y geopolíticos que moldean los marcos culturales. Para una gran mayoría de latinoamericanos, el Estado no representa los intereses de los más pobres (Baquero, 2018).

Las experiencias de protesta regionales y globales pueden inspirar a los activistas y reforzar su moral. La acción colectiva depende tanto de factores estructurales (oportunidades, relaciones económicas) como culturales, relacionados con identidades, emociones, valores políticos e ideas sobre la injusticia (Klandermans et al., 2008; Melucci, 1994; Melucci, 1996). Las imágenes que los activistas valoran de la lucha social pueden provenir de países vecinos, sobre todo cuando las olas de protesta se desencadenan por eventos que sirven de “modelo cognitivo” para otros. Algunos analistas han sostenido que las protestas ecuatorianas de 2019 inspiraron las colombianas de 2020 y 2021.

Elster explica estos hitos culturales: “Lo que sucede en estos casos es que cursos de acción previamente impensables, o posibilidades meramente abstractas, de repente conducen a opciones vívidas y realistas” (Elster, 1995: 372). Las protestas multitudinarias de los últimos años han generado repertorios que los activistas de la región valoran como expresiones de poder popular y que pueden inspirar nuevas oleadas de protesta (Ramírez, 2020).

Los eventos regionales y globales también pueden influir en la “actualización de creencias” (Elster, 1995) de las élites políticas y económicas, no solo de los activistas. Los levantamientos recientes “envían” señales a las élites sobre lo que sucede cuando se aplican ajustes fiscales sin compensar a los más pobres, o sobre la magnitud que pueden alcanzar las protestas. Las élites pueden interpretar esas señales racionalmente, con informes de inteligencia o discursos estratégicos, o de forma sesgada y muy emocional, como parecen revelar los estilos de varios presidentes latinoamericanos (Greenstein, 2009).

Líderes como Moreno, Lasso, Piñera, Duque o Noboa han encendido las protestas con discursos de seguridad nacional contra el “comunismo” o el “terrorismo” y con respuestas represivas, para luego lamentar las consecuencias. La actualización de creencias, procesada a nivel cognitivo y emocional, puede influir en la forma en que las élites de un país responden a protestas que pueden extenderse por América Latina (Monroe, Hankin y Van Vechten, 2000).

Las divisiones entre las élites políticas aumentan el grado de disputa política y de movilización en las calles (Tilly, 2012). Con la llegada del socialismo del siglo XXI a la región crecieron la polarización entre los sectores ricos y las clases medias, los conflictos de clase y la política en las calles (Ortiz, 2015; Celi, 2020). Esto ocurrió sobre todo en países liderados por presidentes con fuertes preferencias y control absoluto sobre las instituciones electorales (Pérez, 2016; Conaghan, 2015) o en países con una fuerte tradición anticomunista y “nostálgica” de las dictaduras, como Brasil (De Castro, 2014; Sá Motta, 2002).

La reacción radical contra los líderes del socialismo del siglo XXI desembocó en movilizaciones masivas que terminaron en un juicio político irregular en Brasil; en la elección de líderes de derecha radical en Argentina, Brasil y Ecuador; en golpes de Estado en Venezuela y Bolivia; y en procesos judiciales ampliamente irregulares, sobre todo en países con poderes judiciales politizados como Ecuador o Bolivia (Conaghan, 2015; Brinks, 2012; Celi, Pessoa & Souza, 2021). A la vez, los líderes de izquierda en Venezuela y Nicaragua instalaron regímenes autoritarios para impedir que la oposición llegara al poder. En Venezuela, Maduro se proclamó ganador de las elecciones de 2024 sin publicar las actas, y su régimen se interrumpió con la intervención militar estadounidense de enero de 2026, que lo capturó y dejó a Delcy Rodríguez como presidenta encargada. Aunque la alternancia electoral de presidentes de izquierda se ha mantenido, las elecciones de Bolivia, Ecuador y Perú en 2020 y 2021 mostraron reticencia a respetar los resultados que favorecían a candidatos de izquierda (Levitsky & Ziblatt, 2018).

En Bolivia y Honduras, la polarización contra la izquierda populista fue más allá de la represión de las protestas: la oposición a Morales y a Zelaya volvió a tocar las puertas de los cuarteles y respaldó golpes de Estado con intervención de las fuerzas armadas. La tentación militar ha regresado a América Latina, ya sea para preservar el poder de los presidentes en ejercicio, como en Nicaragua, o para destituir a presidentes rechazados por partes importantes de la población (Murillo y Levitsky, 2020). En Brasil, esa tentación tomó la forma de un plan golpista para impedir la posesión de Lula tras las elecciones de 2022, por el que el Supremo Tribunal Federal condenó a Bolsonaro en 2025.

América Latina vive un “nuevo militarismo” auspiciado por élites políticas que, desconociendo la misión de las fuerzas armadas en las sociedades democráticas, les han otorgado poderes que no les corresponden constitucionalmente, sobre todo en el control de la seguridad interna. En Ecuador, la declaratoria de “conflicto armado interno” de enero de 2024 amplió el papel de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad, aunque la Corte Constitucional ha reiterado que la violencia del crimen organizado no reúne los requisitos de un conflicto armado. La oposición social a las élites políticas también reclama un papel más activo de los militares en la política, y en varios países estos han respondido de diferentes formas, aunque no mediante intervenciones dictatoriales permanentes (Diamint, 2015; Pion-Berlin y Acácio, 2022).

Apertura política y control constitucional

La apertura política se expresa en el reconocimiento formal de los derechos civiles y políticos que pueden proteger a los manifestantes (Yashar, 2005). Los países que garantizan cierta apertura democrática pueden vivir la protesta como parte de los patrones normales de disputa política, como sucedió en Chile desde 2019 y como sucede en la mayor parte de países de América Latina calificados como democráticos en sentido formal (Tilly, 1984; Guzmán, 2012).

Los regímenes represivos pueden bloquear tempranamente todo tipo de protesta, como ocurre en Nicaragua y como ocurrió en Venezuela (Ortiz, 2015). También puede suceder que países con regímenes más o menos democráticos, como Ecuador, Bolivia, Brasil o Colombia, enfrenten protestas explosivas pese al riesgo de autoritarismo, cuando los canales institucionales no permiten recoger y procesar demandas mayoritarias y la represión despierta la indignación de los activistas. Es lo que parece haber ocurrido en Ecuador en 2019 y en Colombia en 2020 y 2021 (Ponce, Vivanco y Munk, 2020).

En países como Ecuador, Colombia o Brasil, la represión de las protestas puede provenir de las élites políticas y militares y, sobre todo, de los cuerpos de seguridad, como el ESMAD en Colombia. Pero dentro de estos mismos países existen espacios institucionales, como los tribunales, que favorecen la apertura política y pueden proteger los derechos asociados a la protesta.

La jurisprudencia colombiana muestra la distancia entre el reconocimiento formal de los derechos civiles y las prácticas represivas del Estado. En la sentencia STC 7641-2020, la Corte Suprema de Colombia estableció que el Estado, por acción u omisión, ha permitido:

a) La intervención sistemática, violenta y arbitraria de la fuerza pública en manifestaciones y protestas;

b) La “estigmatización” frente a quienes, sin violencia, salen a las calles a cuestionar, refutar y criticar las labores del gobierno;

c) El uso desproporcionado de la fuerza, armas letales y de químicos;

d) Detenciones ilegales y abusivas, tratos inhumanos, crueles y degradantes; y,

e) Ataques contra la libertad de expresión y de prensa.

En la misma sentencia, la Corte adoptó decisiones que muestran un control constitucional efectivo. Entre otras, dispuso:

“Ordenar a los Escuadrones Móviles Antidisturbios de la Policía Nacional -ESMAD- y a cualquier institución que efectúe “actividades de policía” que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, suspenda el uso de las “escopetas calibre 12”, hasta tanto el a quo constitucional, previa verificación exhaustiva, constate la existencia de garantías para la reutilización responsable y mesurada de dicho instrumento. (…) Ordenar al Gobierno Nacional que se abstenga de atacar las manifestaciones mediante “falacias y estereotipos, a los cuales no puede acudirse porque refuerzan una eventual estigmatización del derecho al disenso y a la protesta pacífica como una conducta criminal”.

Con esa decisión, la Corte Suprema respondió a las demandas de los movimientos sociales y de los organismos internacionales de derechos humanos. La actuación represiva del ESMAD era ampliamente conocida, y la Corte acertó al ordenar la suspensión de armas que pueden ser letales cuando las usan con odio y saña agentes poco profesionales. Tras el cambio de gobierno en 2022, el ESMAD fue reestructurado y cambió de nombre, en buena medida por esas críticas.

La Corte Suprema, consciente del clima de polarización que alimentan los propios presidentes latinoamericanos, contribuyó además a deslegitimar desde el derecho prácticas bien vistas por muchos políticos de la región. Este tipo de activismo puede dar frutos si políticos y ciudadanía asumen la importancia de abandonar el discurso amigo-enemigo frente a protestas motivadas por la pobreza. La historia latinoamericana muestra que la polarización asociada con los discursos estigmatizantes puede acabar con la democracia (Mainwaring & Pérez, 2013; Ortiz, 2015).

La jurisprudencia constitucional ecuatoriana, en cambio, ha ejercido un control predominantemente retórico sobre los decretos que habilitaron la actuación represiva del Estado frente a las protestas: en la mayoría de sus decisiones exhortó al Estado a respetar los derechos constitucionales, sin declarar inconstitucionales los decretos presidenciales.

Así lo muestran el Dictamen No. 5-19-EE/19, el Dictamen NVS-19-EF/19 y el Dictamen No. 5-19-EE/19B. La actuación relativamente pasiva de la Corte Constitucional llama la atención, sobre todo porque las protestas de 2019 respondían principalmente a la eliminación inconsulta del subsidio a los combustibles, que podía afectar desproporcionadamente a los más pobres (Ponce, Vivanco y Munk, 2020). La Corte no podía declarar inconstitucional el decreto que eliminó el subsidio, pero sí podía, en aplicación de la garantía constitucional de participación ciudadana en las políticas públicas, exigir un proceso de diálogo y la suspensión del decreto por un tiempo prudencial. Ese activismo habría sido plenamente coherente con el paradigma neoconstitucional que orientó la redacción de la Constitución de 2008 (Celi, 2017).

Esta crítica debe tomar en cuenta los cálculos políticos de los jueces constitucionales para conservar sus cargos en un país que no respeta la independencia judicial (Celi, 2017). Aun así, otras decisiones de la Corte han mostrado mayor activismo y efectividad.

La Sentencia No. 33-20-IN/21 de la Corte Constitucional muestra un ejercicio de control constitucional material, con declaración de inconstitucionalidad, que favorece la apertura política asociada con los derechos de protesta. En ella, la Corte realizó un control de convencionalidad a partir del caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador y declaró inconstitucionales la Ley de Seguridad Pública y del Estado y el Acuerdo Ministerial No. 170 del Ministerio de Defensa sobre el uso de la fuerza.

Entre otras cosas, la Corte estableció que:

a) El Ejército puede intervenir en el control del orden interno solo de forma extraordinaria, subordinada, complementaria, regulada y fiscalizada.

b) El Estado debe evitar estigmatizar la protesta social.

c) Las armas letales solo pueden ser usadas para proteger la vida.

d) El tipo de armas depende del nivel de uso de la fuerza, y la Corte deja ese análisis a discreción de las fuerzas policiales y militares.

Coincido con las medidas ordenadas por la Corte. Sin embargo, considero que debió referirse a las armas que pueden usarse en protestas y ordenar medidas concretas para evitar la estigmatización de la protesta, tan frecuente en un contexto político polarizado como el ecuatoriano. En este punto, la jurisprudencia colombiana ha sido más activista.

El contraste con Colombia es claro: el 12 de diciembre de 2020, pocos meses después de que la Corte Suprema colombiana suspendiera su uso, el Ministerio de Defensa ecuatoriano compró 1.000 escopetas calibre 12, las mismas armas que segaron la vida de varias personas y causaron la pérdida de globos oculares en 2019 (Ponce, Vivanco y Munk, 2019). La polarización contra las protestas y la estigmatización de los activistas y de quienes protestan siguen siendo una constante en la actuación y los discursos de las élites estatales ecuatorianas.

Durante el paro nacional de 2025, convocado contra la eliminación del subsidio al diésel, la Corte ejerció un control más exigente sobre el estado de excepción: redujo el alcance del Decreto Ejecutivo 134, que el presidente Noboa había dictado para siete provincias, a Carchi e Imbabura, porque en las demás las manifestaciones habían sido puntuales o esporádicas. El gobierno respondió al día siguiente con un nuevo estado de excepción en más provincias, lo que confirma la tensión entre el control constitucional y la respuesta securitaria del Ejecutivo.

Conclusiones

Las protestas en América Latina son parte de un patrón recurrente de acción política en la región y en ocasiones generan graves crisis de estabilidad institucional. La alta densidad poblacional, el impacto de los ajustes económicos que afectan desproporcionadamente a los más pobres, la posibilidad de protestar dentro de regímenes más o menos democráticos, la polarización política regional y el grado de movilización y organización de grupos importantes, como el movimiento indígena en Ecuador, explican la recurrencia y el alcance de la protesta en América Latina, con las precisiones que exige el estudio de cada caso nacional.

La existencia de rasgos democráticos permite el control constitucional en la región. El constitucionalismo puede contribuir a mejorar los canales institucionales y la apertura política para que las protestas se expresen, sobre todo si se las entiende como medidas desesperadas frente a la pobreza que afecta a la mayoría de latinoamericanos.

En un clima de polarización y de nuevo militarismo, las cortes y el litigio estratégico pueden hacer poco para frenar la represión en los momentos más álgidos de una protesta. Cuando las protestas reciben el apoyo mayoritario de la población y de instituciones comprometidas con los derechos humanos, pueden en cambio traducirse en cambios en la elección de autoridades. Así ocurrió en Colombia en 2022, con la llegada de Gustavo Petro a la presidencia tras el ciclo de protestas de 2019 a 2021. Ese efecto no es permanente: en 2026 los colombianos eligieron a Abelardo de la Espriella, candidato de la derecha, y en Ecuador los paros de 2019 y 2022 no impidieron la elección y reelección de Daniel Noboa.

La jurisprudencia colombiana ha evolucionado de manera favorable al intentar limitar el papel represivo del Estado con decisiones que ordenan actuaciones concretas sobre el uso de armas y los discursos estigmatizantes. Esto es relevante en un país con niveles alarmantes de desigualdad y graves problemas de representación política. La elección de 2022 pareció confirmar que las protestas de 2020 y 2021 expresaban el sentir de una mayoría de colombianos tradicionalmente excluidos.

Respecto de la jurisprudencia constitucional ecuatoriana, es necesario discutir hasta qué punto la Corte Constitucional puede ejercer un control efectivo y activista sin poner en riesgo la estabilidad de sus jueces. Los políticos ecuatorianos no han desarrollado una práctica de respeto a la independencia judicial, y las posibilidades de intervención en la función judicial siguen abiertas. Las represalias del Ejecutivo contra la Corte Constitucional documentadas en 2026 confirman ese riesgo.

Frente a las protestas de 2019, la Corte Constitucional desplegó un tipo de control que podría llamar retórico: sin declarar inconstitucionales los decretos que habilitaron la respuesta represiva del Estado, confirmó los estándares de derechos humanos aplicables a la protesta, aunque desestimó las garantías de participación en las políticas públicas. Desde 2021 ha ejercido un control material más efectivo, visible en la Sentencia 33-20-IN/21 y en la reducción del estado de excepción durante el paro de 2025.

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Publicado originalmente como capítulo en Ricardo Pascumal Luna (comp.), Comentarios sobre la justicia constitucional ecuatoriana (Loja: Universidad Técnica Particular de Loja, Maestría en Derecho Constitucional, 2022), pp. 205-222. ISBN digital: 978-9942-42-726-7. Obra bajo licencia Creative Commons BY-NC-SA 4.0. Versión revisada y actualizada en septiembre de 2026.